Jurisprudență

Prin Decizia nr. 208 din 1 februarie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Ploiesti, rețin următoarele:

„De asemenea, instanța de fond, în mod eronat a apreciat calitatea de constructor de bună-credinţă a reclamantului-reconvenţional, care trebuia să ştie, în calitate de comerciant sau să se consulte cu un specialist, mai ales că dorea să construiască un mic cartier de locuinţe în apropierea Aeroportului Băneasa, dacă este nevoie de un aviz din partea Autorităţi Aeronautice Române, ca și celelalte avize pe care le-a obținut în baza certificatului de urbanism şi în vederea eliberării autorizației de construire, care ulterior, s-a eliberat numai pentru o singură locuinţă, fiind anumite probleme în acest sens. Având în vedere amplasarea topografică a terenului, acesta avea obligația de a efectua toate demersurile necesare pentru a se asigura că locuinţa sau locuinţele vor fi edificate în condiţii de legalitate şi că toate acordurile și avizele legale au fost obţinute .

Buna credinţă este atitudinea subiectivă a persoanei interesate care efectuează un anumit demers sau acţiune, cu efecte juridice, în sensul că trebuie să se asigure în mod rezonabil, diligent, că ceea ce face corespunde legalităţii.

Mai mult decât atât, acesta a edificat pe riscul său construcţia respectivă, deoarece cunoştea faptul că trebuie să obțină avizul A.A.C.R., întrucât la 2.10.2003 a solicitat acest aviz pentru construirea a 10 locuinţe în aceeaşi locaţie, aviz care nu a fost obținut.

În consecinţă, nu poate fi vorba numai de culpa sau eroarea umană a funcționarilor Primăriei V., ci și propria culpă în demersul judiciar realizat „nemo censetur propriam turpitudinem allegans”.

Acest aviz era obligatoriu, conform art. 2 pct. I din procedura anexă la O.M.T.C.T. nr. 118/2003, aşa încât orice om prudent și diligent ar fi trebuit să aibă reprezentarea faptului că edificarea de construcţii pe respectivul amplasament poate impieta cu privire la siguranţa zborurilor aeriene, culpa să fiind evidentă.”

Termenul în care un terț trebuie să introduca plângerea prealabilă este de 6 luni de la momentul luării la cunoștință de act.

Art. 7 alin. 3 al Legii 554/2004 prevede

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, prîntr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).

Iar alin. 7 al art. 7 din Legea 554/2004 prevede

(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

A fost declarat neconstituțional în măsura în care se referă la momentul de la care un terț poate formula plângere prealabilă prin care solicită revocarea unui act administrativ. Celelalte prevederi ale articolului au ramas în vigoare.

Prin urmare, termenul în care tertul trebuie să introduca plângerea prealabilă este de 6 luni de la momentul la care a luat cunoștință de existenta actului.

De altfel, din conținutul expres al art. 7 alin (1), reiese în mod clar că acest alineat reglementează doar situația beneficiarului unui act şi nu pe aceea a unui terţ

(1 ) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prîntr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Acest fapt rezultă fără echivoc din folosirea sintagmei de la data comunicării actului, moment care nu îi este aplicabil decât beneficiarului unui act, întrucât comunicarea este o operațiune ce se realizează doar în raport cu beneficiarul actului, iar nu față de terți. Celor din urmă, astfel precum sugerează și titulatura acestora, actul administrativ individual nu se comunică.

Prin urmare, termenul în care terţul trebuie să introduca plângerea prealabilă este 6 luni din momentul în care a luat cunoştinţă de existenţa actului.

Prevederile art. 8 și art. 18 din Legea 554/2004 instituie un contencios de plina jurisdictie, în cadrul caruia se stabileste repararea pagubei. Dispozițiile art. 18 din Legea 554/2004 nu pot fi interpretate decat în corelare cu dispozițiile art. 8 din lege.

Prin Decizia 2972/2007 se reține:

“Or, din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, rezultă ca scopul acțiunii în contencios administrativ este anularea actului, administrativ atacat, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei cauzate persoanei vătămate prin actul administrativ nelegal, aspecte asupra carora instanța competenta are obligația să se pronunte.

Instanța de fond, admitand acțiunea și dispunand anularea actelor administrative atacate, a exonerat societatea comerciala de plata sumei respective, ceea ce nu reprezinta o reparare a pagubei produse, din moment ce aceasta dispoziție nu are ca finalitate repunerea partilor în situația anterioara emiterii actelor administrative fiscale anulate ca nelegale.”

Prin Decizia 2037/2005 se reține, de asemenea:

“Repararea integrala a prejudiciului presupune inlaturarea tuturor consecintelor daunatoare ale unui fapt ilicit și culpabil, fie ele patrimoniale sau nepatrimoniale, în scopul repunerii în situația anterioara a victimei, conform principiului de drept restitutio în integrum.”

Instanțe de contencios administrativ au dispus desfiintarea constructiilor realizate în baza unor autorizații anulate.

Prin Decizia Curții de Apel Cluj nr. 1472/31.05.2010, nepublicată, pronunțată în dosarul nr. 1931/117/2008, instanța de contencios administrativ a anulat o autorizație de construire și impune demolarea constructiei edificate în baza respectivei autorizații, ca forma de reparare a pagubei. în motivarea deciziei, instanța mentionează

Potrivit art. 12 din Legea 50/1991 autorizațiile de construire emise cu încălcarea prevederilor legale pot fi anulate de instanțele de contencios administrativ și în acest context instanța de recurs va aprecia că autprizația este emisă cu încălcarea prevederilor legale pentru că lipsește dovada titlului de proprietate, dova avizelor cerute de certificatul de urbanism, HCL 46/2007 nu are documntele prevăzute de Legea 350/2001, proiectul tehnic și celelalte acte nu sunt vizate spre neschimbare, sunt depășiți indicii urbanistici fără ca această situație să poată fi considerată ca acoperită ca urmare a hotărârii de consiliu susnumită, astfel că nu pot fi luate în considerare decât normele generale de urbanism și prin edificarea acestei construcții sunt aduse prejudicii reclamnatei care deține un imibil în vecinătatea acestei construcții.

Acesta este și motivul pentru care datorita nelegalității autorizației și consecintelor negative și de neinlaturat prin care s-a edificat o constructie mai Înalta decat prevad normele urbanistice, la distante sub minimul stabilit prin aceleasi dispoziții și cu un coeficient de ocupare de trei ori mai mare decat maximul admis, este întemeiată și solicitarea reclamantei de demolare a constructiei edificate de către pârâtul BI.

Admite recureul declarat de SC CIE SRL împotriva sentinței civile 2785 din 16.10.2009 pronunțată în dosrul nr. 1931/177/2008 al Tribunalului Cluj, pe care o modifică în sensul că admite acțiunea reclamantei SC CIE SRL în contradictoriu cu pârâții Primarul Comunei F, dispune desființarea construcției executate în baza acestei autorizații de construire și obligă pârâții la plata cheltuielilr de judecată către reclamantă în sumă de 875,9 lei.

Aceeasi solutie a fost data și prin alte două deciziile:

Prin Decizia Curții de Apel Galați nr. 132/R/13.04.2006, nepublicată, pronunțată în cauza nr. 1191/44/2006 se arată:

În aceste condiții probabtorice ale cauzei, eliberarea autorizației s-a făcut cu încălcarea Legii nr. 50.1991, motiv pentru care se impune anularea ei, în temeiul art. 12 din aceeași lege, precum și a actelor subsecvente ce au stat la baza eliberării și art. 18 pct. 2 din Legea nr. 554/2004.

Admite recursul declarat de reclamanta K, domiciliată în G, str.-, împotriva sentinței civile nr. 184 din data de 19.12.2005 pronunțată de Tribunalul Galați în dosarul nr. 1371/2005.

Modifică sentința nr. 1184/19.12.2005 a Tribunalului Galați în rejudecare.

Admite acțiunea reclamantei, dispune anularea autorizației nr. 769/06.06.2005 eliberată de Primăria Mun. Galați și a actelor subsecvente, precum și eliberarea terenului de de construcții edificate de pârâtă.

Prin Decizia civilă nr. 118/CA/18.02.20106, pronunțată de Curtea de Apel Oradea

Prin sentința 632/CA din 27 octombrie 2010, Tribunalul Bihora admis acțiunea precizată formulată de reclamanta Asociația de proprietari nr. 1 O cu sediul în O, -,-3, jud. B, în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului O Comisia Municipală de Urbanism și Amenajarea teritoriului, cu sediul în O, P-ța – nr.1, jud. B,și, domiciliat în O,-, -.1,.8,.50, jud. B, și, în consecință dispus anularea autorizației de construire nr.887/30.03.2006 emisă în favoarea pârâtului, precum și desființarea construcției edificate în temeiul autorizației de construire nr.887/30.03.2006, după obținerea autorizației de demolare.

În ceea ce privește capătul de cerere referitor la desființarea construcției edificate în baza autorizației anulate, instanța s-a constatât că, în conformitate cu disp. art.8 al.1 din Legea nr.50/1991, demolarea, dezafectarea ori dezmembrarea, parțială sau totală, a construcțiilor și instalațiilor aferente construcțiilor, și a oricăror amenajări se fac numai pe baza autorizației de desființare obținute în prealabil de la autoritățile prevăzute la art. 4. Prin urmare, instanța a admis și capătul de cerere privind desființarea construcției edificate în temeiul autorizației de construire nr.887/30.03.2006, sub condiția obținerii în prealabil a autorizației de demolare prevăzută de acest text de lege.

Astfel, constatând că, recursul nu a fost timbrat anticipat și că recurentul nu s-a conformat obligației de timbrare, potrivit mențiunii din citația transmisă pentru termenul din 18 februarie 2010, când procedura a fost legal îndeplinită și că nu operează scutirea legală de obligația timbrării, curtea de apel urmează a da eficiență dispozițiilor art.20 alin.1 și 3 din Legea nr.146/1997, respectiv ale art.3 și 9 din nr.OG32/1995 cu modificările ulterioare și va anula ca netimbrat recursul.

1.1 Speța ACF Chemie Farma NV c. Comisiei de pe rolul Curții Europene de Justiție

Insuficienta motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actului asa cum s-a reținut de către Curtea de Justiție Europeană în speța 14/69, ACF Chemie Farma NV c. Comisiei din  15  iulie  1970.  De  asemenea,  în  cauzele  C-41/1969,  C-509/1993  și  C-367/1995  se reliefează dublul rol al motivării actelor administrative: transparenta actului și realizarea controlului judiciar al acestuia.

1.2 Decizia nr. 1580/2008 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție

Înalta Curte de Castie și Justiție evidențiază, prîntr-o serie de decizii importanta motivării actelor administrative. Prin Decizia nr. 1580/2008 pronunțată de ICCJ – Secția de Contencios Administrativ și Fiscal se arată:

“Așadar, Înalta Curte reține că orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile și libertățile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenței de a emite acel act administrativ, ci și din perspectiva posibilității persoanei și a societății de a aprecia asupra legalității și temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării granițelor dintre puterea discreționară și arbitrariu. A accepta teza potrivit căreia angajatorul nu trebuie să-și motiveze deciziile, echivalează cu golirea de conținut a esenței democrației, a statului de drept bazat pe principiul legalității.

De altfel, și în jurisprudența comunitară se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită curților comunitare competența să efectueze revizuirea actului.

Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție, amploarea și detalierea motivării depind de natură actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficiența motivării sau nemotivarea atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare.

O detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicțional.

Postura participativă a cetățeanului este astfel obligatoriu legată de principiile generale comunitare printre care și cel al transparenței, or, cea mai importantă cale de a conferi viabilitate acestor principii, inclusiv cel al Justiției, este tocmai instituirea obligativității motivării actelor autorităților publice.

Și Constituția României prevede, în art. 31 alin. (2), obligația autorităților publice de a asigura informarea corectă a cetățeanului asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal.”

 1.3. Decizia nr. 649/09.02.2010 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție

O altă decizie a ICCJ prin care s-a pronunțat o soluție asemănătoare este decizia civilă nr. 649/09.02.2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția contencios administrativ și fiscal, prin care instanța a eținut

În speță, constată Înalta Curte, soluția pronunțată de Curtea de apel este corectă atât în privința cazului bine justificat, cât și în privința prevenirii pagubei iminente. Astfel, referitor la prima din cele două condiții, instanța a reținut ca element decisiv nemotivarea actului administrativ, ceea ce și în opinia Înaltei Curți este de natură a argumenta cazul bine justificat. Motivarea actelor administrative reprezintă o condiție de valabilitate a acestora, precizează Înalta Curte, emitentului unui astfel de act revenindu-i obligația de a indica neechivoc elementele de drept și de fapt care au stat la baza soluției adoptate, pentru a putea fi cunoscute de destinatar și în funcție de care să-și poată formula eventuale apărări, pe de o parte, precum și pentru ca instanța de judecată să poată exercita un control efectiv a legalității actului, pe de altă parte. Or, în speță, este dincolo de orice îndoială că ordinul contestat de reclamant este nemotivat (fila 14 dosar de fond), astfel că există o îndoială serioasă cu privire la aparența de legalitate a actului administrativ în discuție. Apoi, instanța analizând condiția prevenirii unei pagube iminente, de asemenea, a reținut corect că eliberarea din funcție a reclamantului, fără indicarea motivelor care au dus la luarea acestei decizii, nefiind evidențiată culpa sa în exercitarea funcției de manager, este de natură a-i produce un prejudiciu atât sub aspect pecuniar, cât și în privința imaginii și prestigiului profesional. Invocarea de către recurent a jurisprudenței instanței supreme este lipsită de relevanță pentru că nu destituirea din funcția publică a reclamantului a argumentat cazul bine justificat, ci nemotivarea actului administrativ, pe de o parte, iar pe de altă parte, prima instanță examinând condiția prevenirii unei pagube iminente s-a raportat la definiția legală a acestei exigențe, cuprinsă în art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ. Față de cele ce preced, Înalta Curte constată că sentința atacată este legală și temeinică, motiv pentru care în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății.

Ca practică judiciară în sensul anulării de către instanțele competente a unor acte administrative apreciate ca fiind nelegale pentru lipsa motivării, supunem, de asemenea, atenției cititorului urmatoarele hotărâri judecatoresti:

1.4.Decizia nr. 2973/2012 pronunțată de Curtea de Apel București

Curtea de Apel București, Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal, prin Decizia civilă nr. 2973/10.09.201217, dosar nr. 4291/87/2011, statuează

În mod corect instanța de fond a reținut nelegalitatea deciziei contestate pentru nerespectarea cerinței motivării acesteia, obligația motivării actului administrativ reprezentând o cerință de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât și la nivel comunitar.

Motivarea actului administrativ constituie o garanție impotriva arbitrariului și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifica ori se suprima drepturi sau situații juridice individuale și subiective.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitata la considerente legate de competenta emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conțină și elementele de fapt care să permita, pe de o parte, destinatarilor să cunoasca și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să faca posibila exercitarea controlului de legalitate.

Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, instituie un interval obligatoriu de 10 ani în care autorităţile publice locale trebuie să procedeze la actualizarea planurilor urbanistice generale. Pentru planurile urbanistice zonale şi de detaliu, legea nu instituie un termen specific de valabilitate, lăsând la alegerea  autorităţilor locale să îl determine, în principal ţinând cont de complexitatea documentaţiei. În acest sens, art. 56 alin. (4) din Legea nr. 350/2001 prevede că “perioada de valabilitate a documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism se stabileşte de către autoritatea administraţiei publice locale abilitată să aprobe documentaţia, în conformitate cu gradul de complexitate şi cu prevederile acesteia.”

În practica, multe astfel de documentaţii de urbanism au fost şi sunt aprobate, fără stabilirea unei perioade de valabilitate, fapt ce a generat dificultăţi şi serioase îngrijorări în rândul investitorilor, legate în primul rând de validitatea acestora şi de data limită până la care pot fi considerate valabile.

1. Legalitatea hotărârilor de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu care nu precizează termenul de valabilitate

Referitor la cerinţele art. 56 alin. (4) din Legea nr. 350/2001, se pune problema dacă planurile urbanistice zonale şi de detaliu aprobate la nivelul consiliilor locale, care omit să indice în mod expres termenul de valabilitate sunt legal emise si valabile în lipsa acestui element.

În acest cazul, actul încalcă litera legii pe care o pune în aplicare, însă sancţiunea nulităţii actului nu este una expresă, textul art. 56 alin. (4) din Legea nr. 350/2001 neinstituind-o, aşa încât eventuala cauză de nulitate nu ar putea fi decât una teoretica.

În cazul acestui tip de nulităţi, este necesar ca persoana care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim să probeze nu doar încălcarea normei juridice şi legătura de cauzalitate dintre acest viciu şi vătămarea suferită, dar şi faptul că acest viciu este esenţial, spre deosebire de nulităţile exprese unde funcţionează o prezumţie în acest sens. Prefectul care atacă actul în exercitarea tutelei administrative ar trebui să argumenteze în faţa instanţei de ce consideră că actul este nelegal şi că efectele sale trebuie înlăturate, ţinând cont de caracterul esenţial al viciului.

Asadar, pentru a considera că hotărârile Consiliilor Locale de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu sunt afectate de o cauză de nulitate pentru lipsa indicării exprese a termenului de valabilitate, ar trebui demonstrat că o astfel de lipsă este un viciu atât de grav, încât face actul administrativ incompatibil cu scopul normei pe care o pune în aplicare.

În contextul acesta, sunt puse în balanţă, pe de o parte, principiul legalităţii şi faptul că sancţiunea general aplicabilă în cazul nesocotirii unor norme imperative, cum sunt de obicei cele din dreptul administrativ, este nulitatea şi, pe de altă parte, necesitatea asigurării stabilităţii raporturilor juridice, mai ales atunci când actul administrativ şi-a produs efectele, precum şi principiul protecţiei încrederii legitime.

Prin urmare, lipsa indicării termenului de valabilitate în hotărârea de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu nu ar trebui considerată un viciu esenţial care să ducă la anularea acesteia.

Un viciu al unui act administrativ este esenţial dacă scopul avut în vedere de legiuitor la edictarea unui act normativ este deturnat prin conţinutul actului administrativ care pune în aplicare respectivul act normativ. Ori, neindicarea expresă a termenului de valabilitate nu poate compromite legalitatea voinţei administraţiei atât timp cât, pe fond, documentaţia urbanistică astfel aprobată se încadrează în parametrii legali, durata de valabilitate putând fi oricum dedusă pe cale de interpretare din conţinutul documentaţiei urbanistice cu forţă juridică superioară.

Mai mult de atat, în locul anularii unei astfel de hotărâri printr-un act de revocare al autorităţii respective sau prin constatarea nulităţii sale de către instanţă, este recomandat ca autoritatea locala, fie din proprie iniţiativă, fie obligată de instanţă, să remedieze viciul respectiv, emiţând o hotărâre subsecventă care să clarifice durata de valabilitate a documentaţiei de urbanism aprobate.

În sensul valabilităţii unui plan urbanistic zonal atacat pentru motivul aprobării acestuia fără indicarea termenului de valabilitate s-a pronunţat şi Tribunalul Cluj, prin Sentinţa Civilă nr. 2375/30.08.2016. In motivarea hotararii se susţine că din prevederile art. 56 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 350/2001, nu ar rezulta obligaţia autorităţii de a stabili perioada de valabilitate a planului urbanistic zonal şi că, în lipsa acestei precizări în lege, nu s-ar putea considera că documentaţia de urbanism este nelegală.

Dacă, într-o situaţie specifică, s-ar putea totuşi demonstra că neindicarea duratei de valabilitate a planului urbanistic zonal sau de detaliu ar fi un viciu esenţial al hotărârii de aprobare, trebuie văzut care sunt pârghiile legale pentru desfiinţarea respectivei hotărâri, cum şi de către cine pot fi acestea folosite.

Până la momentul desfiinţării actului administrativ prin oricare din mecanismele prevăzute de lege, actele administrative se bucură de o prezumţie de validitate şi legalitate. Prin urmare, hotărârile Consiliilor Locale de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu care nu indică durata de valabilitate a acestora vor fi prezumate valabile până la revocarea lor de către autoritatea emitentă sau anularea lor printr-o hotărâre definitivă a instanţei de contencios, iar în acest context va fi oricum necesară determinarea până atunci, pe cale de interpretare, a perioadei lor de valabilitate, întrucât ele nu pot fi considerate a produce efecte.

Pentru stabilirea mijloacelor de contestare a hotărârilor de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu,  în primul rând trebuie stabilit care este natura lor juridică, intrucat exista opinia impartasita de unele instante si autoritati conform căreia astfel de hotărâri au natura unor acte administrative normative insa exista si numeroase exemple de practică judiciară contrară.

Aceste hotărâri, creează în favoarea titularilor doar condiţii, nu şi drepturi subiective concrete, cum se întâmplă de exemplu în cazul autorizaţiei de construire, care instituie în favoarea titularului dreptul de a edifica o anumită construcţie, cu respectarea unor indicatori tehnici şi urbanistici.

Aceste hotărâri indiferent de opinia juridica asupra naturii lor, sunt calificate expres de lege ca fiind instrumente de planificare/ proiectare urbană, impersonale şi de aplicabilitate generală, chiar dacă sunt promovate de un investitor privat . De altfel, art. 18 alin. (7) din Normele de aplicare a Legii nr. 350/2001 prevede expres că „P.U.Z. şi regulamentul local de urbanism aferent acestuia, odată aprobate, devin acte de autoritate ale administraţiei publice locale.”

Inclusiv în cazul hotărârilor de aprobare a planurilor urbanistice de detaliu, caracterul normativ subzistă, ele fiind emise în considerarea bunului (ex.: o anume parcelă de teren în raport cu parcelele învecinate), iar nu a persoanei şi işi vor produce efectele în raport cu orice proprietari ulteriori ai respectivei parcele. Prin planurile urbanistice de detaliu se stabilesc elemente care prezintă interes, nu doar în legătură cu parcela vizată, ci cu tot cadrul urbanistic învecinat.

Dincolo de clasificarea strict teoretică, in practica impactul este determinat de termenul în care se poate introduce plângere prealabilă împotriva hotărârilor de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu şi în care acestea pot fi atacate în faţa instanţei de contencios şi de modul în care operează efectele revocării şi respectiv anulării actului administrativ.

În timp ce plângerea prealabilă împotriva actelor administrative individuale se poate face în termen de 30 de zile de la data comunicării actului (dar nu mai târziu de 6 luni de la emiterea sa şi aceasta doar pentru motive temeinice), în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. Odată parcursă procedura plângerii prealabile, actele administrative individuale pot fi atacate direct în faţa instanţei de contencios într-un anumit termen (6 luni care poate fi prelungit, pentru motive temeinice, până la 1 an) şi oricând pe cale de excepţie, în timp ce actele administrative normative pot fi atacate oricând, fără a fi însă supuse controlului instanţelor pe cale de excepţie

Prin urmare, în măsura în care prezintă vicii de legalitate, hotărârile Consiliilor Locale de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu ar putea fi contestate oricând pe cale de acţiune în faţa instanţei de contencios, de către orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, sub condiţia parcurgerii procedurii plângerii prealabile, plângere ce poate fi introdusă oricând.

Ele ar putea fi, totodată, atacate şi de către prefect, în contextul exercitării tutelei administrative, fără plângere prealabilă, însă cu respectarea termenului de prescripţie de 6 luni de la data comunicării actului către prefect (respectiv „de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal”[12], potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 554/2004).

Uneori, comunicarea către prefect a hotărârilor Consiliilor Locale de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu nu este îndeplinită, deşi obligatorie[13], ceea ce amână momentul începerii termenului de prescripţie de 6 luni până la momentul cunoaşterii efective a existenţei actului administrativ. Practic, prefectul poate lua cunoştinţă efectiv de conţinutul actului şi după trecerea unui termen extrem de îndelungat, prin încunoştiinţarea sa de către o altă autoritate sau de către o terţă persoană, când efectele actului s-au produs deja.

O distincţie relevantă este legată de efectele nulităţii. În timp ce efectele anulării unui act administrativ individual se produc şi pentru trecut, în cazul actelor administrative normative anularea produce efecte numai pentru viitor, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ („Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”).

Prin urmare, dacă hotărârea judecătorească de anulare a unei hotărâri de aprobare a unui plan urbanistic zonal sau de detaliu rămâne definitivă după ce, în baza respectivului plan urbanistic a fost emis un act administrativ individual, cum este autorizaţia de construire, nulitatea nu ar trebui să afecteze şi autorizaţia de construire deja emisă[14].

Cu toate acestea, dacă actul administrativ individual (în speţă – autorizaţia de construire) era deja contestat într-o cauză aflată în curs de soluţionare pe rolul instanţei, anularea actului normativ (în speţă – a planului urbanistic zonal sau de detaliu) va atrage şi invalidarea actului administrativ individual care a fost emis în baza lui, aşa cum a decis Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Decizia nr. 10/2015 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept[15].

Un alt mecanism de scoatere din vigoare a actelor administrative îl reprezintă revocarea acestora de către însăşi autoritatea emitentă, atunci când le consideră inoportune ori nelegale. Faţă de prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, revocarea poate opera doar în măsura în care actul (fie el individual sau normativ) nu a intrat în circuitul civil şi nu a produs efecte juridice.

Raportând aceste prevederi – criticate în literatura de  specialitate[16] – la pocedura de revocare a hotărârilor Consiliilor Locale de aprobare a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu, credem că o interpretare rezonabilă ar fi în sensul că acestea nu mai pot fi revocate după emiterea, pe baza lor, a unor acte administrative individuale care dau naştere unor drepturi. Este, în principal, cazul autorizaţiei de construire în baza căreia se naşte dreptul de a edifica o construcţie. Dacă s-a eliberat doar certificatul de urbanism pentru autorizare, în opinia noastră, revocarea va fi totuşi posibilă întrucât certificatul de urbanism este doar un act de informare care nu conferă drepturi, neproducând, deci, efecte juridice.

Posibilitatea autorităţii locale de a-şi revoca propria hotărâre de aprobare a documentaţiei de urbanism pentru motivul neindicării duratei de valabilitate este limitată la momentul emiterii autorizaţiei de construire din două motive. Pe de o parte, pentru că, aşa cum am arătat anterior, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, împiedică revocarea odată ce actul a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Pe de altă parte, pentru că, odată ce autorizaţia de construire a fost emisă, valabilitatea documentaţiei de urbanism se extinde oricum de drept până la finalizarea investiţiei[17], deci interesul revocării dispare odată cu surmontarea problemei privind perioada de valabilitate.

Chiar şi anterior momentului emiterii autorizaţiei de construire, credem că prerogativa revocării hotărârii de aprobare a documentaţiei de urbanism pentru acest motiv este discutabilă, având în vedere caracterul neesenţial al viciului şi posibilitatea acoperirii acestuia printr-un act subsecvent al emitentului care să lămurească problema perioadei de valabilitate. În plus, în literatura de specialitate s-a arătat că revocarea unui act administrativ, chiar şi înainte de a intra în circuitul civil şi de a produce efecte, nu poate fi discreţionară, în special atunci când este vorba de acte administrative favorabile particularului şi când s-ar aduce atingere stabilităţii juridice, în condiţiile în care încrederea legitimă a beneficiarului actului ar merita protejată[18].

2. Propunere de interpretare privind durata de valabilitate a planurilor urbanistice şi de detaliu, atunci când aceasta nu este indicată expres în hotărârea de aprobare emisă de autoritatea locală

Pentru a interpreta actul administrativ (i.e. hotărârea Consiliului Local de aprobare), în sensul în care produce efecte juridice, iar nu în sens contrar şi pentru a da, în acelaşi timp, eficienţă şi textului de lege care impune necesitatea stabilirii unei durate de valabilitate limitate a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu, în opinia noastră, tăcerea autorităţii emitente ar trebui interpretată în sensul permiterii perioadei de valabilitate maxim posibile potrivit legii.

Astfel, planurile urbanistice zonale ale căror perioade de valabilitate nu sunt expres determinate ar trebui considerate valabile până la data ieşirii din vigoare a planului urbanistic general în baza căruia au fost emise, iar planurile urbanistice de detaliu – până la data ieşirii din vigoare a planului urbanistic zonal în baza căruia au fost emise, sau, în lipsa unui plan urbanistic zonal aprobat, până la data ieşirii din vigoare a planului urbanistic general.

Aceasta, întrucât conţinutul planurilor urbanistice zonale şi de detaliu trebuie coroborat cu cel al documentaţiei de urbanism cu forţă juridică superioară sub toate aspectele, deci nu doar sub cel al indicatorilor urbanistici, ci şi sub aspectul perioadei de valabilitate.

Desigur, dacă în acest interval survine o cauză de ineficacitate a planului urbanistic zonal sau de detaliu, respectiv înlocuirea documentaţiei de urbanism cu una nouă, anularea acesteia printr-o hotărâre definiivtă a instanţei sau revocarea de către autoritatea emitentă, perioada de valabilitate va fi limitată la momentul survenienţiei unei astfel de cauze.

Există planuri urbanistice zonale aprobate prin hotărâri de consiliu local care le stabilesc perioada de valabilitate până la data aprobării noului plan urbanistic general şi în legătură cu care instanţele au decis că se încadrează în prevederile art. 56 alin. (4) din Legea nr. 350/2001[19].

3. Propunere de interpretare privind durata de valabilitate a planurilor urbanistice şi de detaliu, atunci când aceasta este indicată expres în hotărârea de aprobare emisă de autoritatea locală dar depășește durata de valabilitate a planurilor de urbanism superioare

Legea stabileşte în mod imperativ că planurile urbanistice zonale şi de detaliu trebuie corelate cu planul urbanistic general[20], putând devia de la aceasta doar în limitele şi cu privire la aspectele expres prevăzute de lege[21]. Nici planul urbanistic zonal şi nici cel de detaliu nu sunt acte autonome, având scopul doar de a detalia conţinutul planului urbanistic general cu privire la anumite zone/ parcele dintr-o localitate, ceea ce face ca eficacitatea lor juridică să fie condiţionată de existenţa unui plan urbanistic general în vigoare.

Tocmai din acest motiv, în opinia noastră, durata de valabilitate a planurilor urbanistice zonale şi de detaliu nu poate fi mai mare decât cea a planului urbanistic general în baza căruia au fost elaborate. Atunci când valabilitatea planului urbanistic general încetează anterior expirării duratei de valabilitate a planului urbanistic zonal sau de detaliu (asumând că durata de valabilitate a planului urbanistic zonal sau de detaliu este expres indicată în cuprinsul hotărârii de aprobare), aceasta din urmă ar trebui limitată ope legis la durata de valabilitate a planului urbanistic general. Excepţie face cazul prevăzut expres de lege în care, anterior încetării valabilităţii planului urbanistic general, a fost demarată procedura de autorizare[22], respectiv s-a depus cerere pentru obţinerea certificatului de urbanism în vederea construirii[23].

Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, prin Decizia civilă nr. 3522/2013 pronunțată în dosarul 6370/2/2010 arată că doar cererea de intervenție voluntară în interes propriu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru lipsa parcurgerii procedurii prealabile, iar nu și cererea accesorie reclamantului.

Intervenientul accesoriu reclamantului nu trebuie să parcurgă procedura prealabilă, cererea sa neputând fi respinsă ca inadmisibilă pentru lipsa parcurgerii procedurii prealabile

(iii) În ceea ce privește pretinsa nelegalitate a hotărârii recurate urmare a respingerii în fond a cererii de intervenție principală a RAPPS.

Prin hotărârea atacată instanța de fond a respins ca neîntemeiate cererile de intervenție în interes propriu și în interesul pârâtului Guvernul României, formulate de recurenta RAPPS.

Reținând, pentru considerentele următoare, că soluția instanței de respingere a cererilor de intervenție este principial corectă, dar cu precizările ce se vor arăta, Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite criticile recurentei nici pe acest aspect.

Desigur că, astfel cum a statuat deja Înalta Curte în practica sa în această materie, nici o prevedere a legii contenciosului nu îngrădește dreptul terților de a interveni în proces și nu induce ideea unei incompatibilități între normele din Codul de procedură civilă ce guvernează această instituție și specificul raporturilor de drept administrativ, între autoritățile publice și interesele lor legitime.

Nu mai puțin însă, s-a stabilit că în analizarea condițiilor de admisibilitate a intervenției voluntare, principale sau accesorii, se impune luarea în considerare atât a specificului elementelor de drept administrativ cât și a regulilor de procedură speciale în materia contenciosului administrativ.

Așadar, în mod corect, în aplicarea prevederilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că pe fond cererea de intervenție principală nu întrunește toate condițiile de admisibilitate ale acțiunii în contencios administrativ. Intervenientul principal, dobândind o poziție similară cu cea a reclamantului-recurent CCIR, în mod legal se impunea să dovedească, conform art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, vătămarea într-un drept recunoscut sau într-un interes legitim, prin actele a căror anulare a fost solicitată.

În cauză însă recurenta-intervenientă nu a fost vătămată prin niciunul din actele a căror nulitate a fost solicitată de reclamanta CCIR, ba dimpotrivă, astfel că în mod evident existența vătămării impusă de chiar Legea nr. 554/2004, nu a fost îndeplinită.

Nici cu referire la parcurgerea procedurii prealabile, cerință de asemenea prevăzută pentru admisibilitatea oricărei acțiuni în contencios administrativ și care, în logica arătată, este solicitată și pentru cererea de intervenție principală, este de reținut că nu s-a demonstrat că aceasta formalitate ar fi fost îndeplinită.

Față de cele arătate Înalta Curte apreciază că în adevăr se impunea respingerea cererii de intervenție principală formulată de RAPPS, însă ca inadmisibilă, nu ca neîntemeiată.

Date fiind efectele similare generate, în mod evident nu se impune admiterea recursului și modificarea sentinței atacate pe acest unic aspect, considerentele prezentei decizii venind în completarea și, parțial, substituirea celor din hotărârea atacată.

În fine, corect a fost respinsă cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, ca neîntemeiată, dată fiind și admiterea în parte a cererii reclamantei, astfel cum s-a arătat, în condițiile în care pe calea intervenției voluntare accesorii se tinde la obținerea unei soluții favorabile unei părți, nefiind necesar ca o astfel de cerere să conțină elementele cererii de chemare în judecată, limitându-se numai la apărări, în sprijinul părții pentru care se intervine.

În considerarea tuturor celor învederate urmează așadar ca Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, să respingă ca nefondate toate cele trei recursuri declarate în cauză.

Certificatul de urbanism este reglementat de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții si este definit la art. 6 alin.1 ca fiind actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art. 4, in conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori planurilor de amenajare a teritoriului, fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și stabilesc cerințele urbanistice care urmează a fi îndeplinite in funcție de specificul amplasamentului, precum si lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare in vederea autorizării..

Curtea de Apel Alba Iulia a anulat un aviz sanitar, deci a considerat ca acesta este act administrativ. Prin Decizia civilă nr. 101/CA/2008, Curtea de Apel Alba Iulia a anulat irevocabil avizul sanitar nr. 587/18.08.2005 emis de Direcția de Sanatate Publica a Judetului Alba pentru o autorizație de construire.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Alba, reclamantul a solicitat anularea avizului sanitar nr. 587/18 08 2005 emis de Direcția de Sănătate Publică A și a autorizației de construire nr. 1/2006 emisă de Primăria mun. A în favoarea SC SRL. […]

Potrivit art.2 al.1 și 2 din 117/2002 „Avizarea sanitară reprezintă procesul de analiză care condiționează, din punct de vedere tehnic, amplasarea, construcția, amenajarea obiectivelor economice și social-culturale de conformarea la normele de igienă și de sănătate publică.

Avizul sanitar este un act tehnic și juridic eliberat în scris de către autoritatea locală de sănătate publică, necesar în procedura de autorizare în amplasarea, construcția, extinderea sau amenajarea obiectivelor economice de investiții și obiectivelor economice și social- culturale. Avizul sanitar se emite înaintea autorizării sanitare.”
Pentru emiterea avizului sanitar sunt necesare documentele prevăzute în art.6 din același ordin: cerere; planul general de amplasare a obiectivului, prezentat la o scara din care să se înțeleagă clar încadrarea în cartier, zonă, localitate, accesul la rețelele de transport, energie și utilități, precum și caracteristicile terenului; planul de amenajare interioară: circuite funcționale și modul lor de structurare, modul de asigurare a aprovizionării cu apa potabilă, modul de evacuare a apelor uzate menajere și tehnologice, modul de organizare a evacuării deșeurilor solide și modul de colectare, depozitare temporară și de evacuare/neutralizare a deșeurilor periculoase rezultate din activități care urmează să se desfășoară în obiectivul pentru care se solicită avizarea; dovada de achitare a tarifului de avizare sanitară.

La documentele necesare pentru obținerea avizului sanitar se va solicita, dacă este cazul, conform prevederilor legale în vigoare, studiul de impact asupra stării de sănătate a populației din zonă.”

Din textul legal mai sus redat se desprinde concluzia că avizul sanitar se emite după ce beneficiarul lucrărilor a depus întreaga documentație-inclusiv studiul de impact.
În speță, pârâta Autoritatea de Sănătate Publică a Județului Alba a emis avizul sanitar favorabil cu condiția că în viitor să se efectueze studiul de impact asupra sănătății populației, așa cum corect a reținut instanța de fond, fără a cunoaște concluziile studiului.

Acesta constituie un motiv de nulitate pe care în mod corect prima instanță l-a valorificat în admiterea acțiunii.

Calitatea de act administrativ a avizului emis de Ministerul Culturii sau de Direcția pentru Cultură determină posiblitatea persoanelor care se consideră vătămate prin emiterea acestuia de a-l contesta la instanța de contencios administartiv. În schimb, dacă avizul nu ar fi considerat un veritabil act administraiv, persoanele care se consideră vătămate nu l-ar putea contesta pentru că doar actele administrative pot fi atacate în instanță.

• Sentința civilă nr. 409/2013 pronunțată de Tribunalul București

Prin Sentința civilă nr. 409/25.01.2013 pronunțată în dosarul 50172/3/2012, nepublicată, rămasă irevocabilă prin respingerea recursului, Tribunalul București a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare a avizului Direcției pentru Cultură a Municipiului București nr. 1059/Z/17.10.2012, apreciind

Conform art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, interventiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se afla în zone de protectie ale monumentelor istorice sau în zone construite protejate se autorizează pe baza avizului Ministerului Culturii și Cultelor, sau, dupa caz, al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor, iar potrivit alin. (3), în conditiile legii, în cazul realizarii de lucrari neautorizate, fara avize sau care incalca avizele de specialitate, personalul de inspectie abilitat are dreptul să intrerupa lucrarile pana la intrarea în legalitate, să aplice sanctiuni si, dupa caz, să dispuna revenirea la situația inițiala și să sesizeze organele de cercetare penala.

Din analiza acestor prevederi legale, rezultă ca avizul în cauza nu este doar un act pregatitor în vederea emiterii autorizației de desfiintare, ci produce efecte juridice proprii, obligand beneficiarul acestuia la respectarea conditiilor pe care le impune, în caz contrar fiind prevazuta posibilitatea aplicarii de sanctiuni.

In aceste conditii, tribunalul reține ca avizul în cauza este un act administrativ, astfel cum acesta este definit la art. 2 lit. c din legea nr. 554/2004, motiv pentru care va respinge excepția inadmisibilității ca neîntemeiată.

1.2. Încheierea din 17.01.2013 pronunțată de Tribunalul București în dosarul nr. 44624/3/2012

Prin Încheierea din 17.01.2013 pronunțată de Tribunalul București în dosarul 44624/3/2012, nepublicată, se reține

Tribunalul respinge ca neîntemeiată excepția inadmisibilității, având în vedere că avizul reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, a fost emis de o autoritate publică în vederea executării legii, respectiv în vederea obținerii autorizației de construire și produce efecte juridice prin aceea că autoritatea competentă

confirmă conformitatea cu prevederile legale a unei situații de fapt cu care a fost sesizată, respectiv cererea de eliberare a unui aviz favorabil. În plus, Tribunalul reține, conform susținerilor părților de la acest termen, că avizul este ultimul act necesar în procedura de obținere a autorizației, în sensul că emitentul acestuia și-a spus punctul de vedere final, necesar în vederea obținerii autorizației, care nu a fost emisă până la această dată, astfel că se apreciază că avizul contestat poate fi calificat drept act vătămator pentru reclamantă.

Încheierea nu a fost recurată, deci a rămas irevocabilă.

• Încheierea din 18.02.2014 pronunțată în cauza nr. 6531/3/2013 de Curtea de Apel București

Prin încheierea pronunțată la data de 18.02.2014 în cauza nr. 6531/3/2013, nepublicată, Curtea de Apel București – Secția Contencios Administrativ și Fiscal arată

În ceea ce privește excepția de inadmisibilitate, invocată de către pârâți, Curtea apreciază ca fiind neîntemeiată, reținând caracterul de aviz conform al Avizului 12/M/30.03.2011/30.01.2013 și nu consultativ sau facultativ, act administrativ emis în regim de putere publică care produce efecte de drept administrativ în sensul că dă naștere unui raport juridic.

Astfel, nu se poate reține că acest Aviz nu produce efecte juridice, întrucât el este o condiție pentru emiterea autorizației de demolare, însă nu se poate face un control de legalitate asupra îndeplinirii condițiilor de emitere, respectiv dacă au fost aprobate dispozițiile Legii nr. 422/2001, privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu ocazia acțiunii în anulare formulată împotriva autorizației sau hotărârii CGMB, pentru care a fost solicitat, ci doar se verifică existența acestuia.

Pe de altă parte, în lipsa acestui aviz nu se poate emite autorizația, astfel încât nu se poate susține că este un act administrativ care nu produce efecte juridice, el este un act administrativ care, alături de alte înscrisuri, conduce la emiterea unui alt act administrativ, este o condiție prevăzută de lege, nu doar o opinie a unei autorități.

Prin urmare, avizul nu trebuie să producă efectul juridic al demolării, însă are ca efect acordul autorității competente de a se proceda la demolare, în lipsa acestuia fiind imposibilă această operațiune, iar asupra acestui acord nu se poate efectua un control de legalitate cu ocazia cenzurii autorizației de demolare.

Față de aceste considerente, Curtea urmează să respingă excepția de inadmisibilitate ca neîntemeiată.

Curtea de Apel București a obligat Consiliul General al Municipiului București la emiterea unui aviz de urbanism, considerandu-l act administrativ. Prin Decizia civilă nr. 539/26.02.2009, nepublicată, pronunțată în dosarul nr. 25841/3/2008, Curtea de Apel București a obligat Consiliul General al Municicipiului București să emita un aviz de urbanism. Curtea s-a pronunțat în mod expres asupra calitatii de act administrativ a avizului de urbanism.

“Rezultă deci ca avizul de urbanism este un act administrativ care produce efectele juridice prevazute de art. 2 lit. c din Legea nr. 554/2004, respectiv naste dreptul petentului de a cere forului deliberativ al unitatii administrativ teritoriale, adica Consiliului General al Municipiului București, discutarea documentației de urbanism. De aceea, excepția este neîntemeiată.”